RÉGIMEN JURÍDICO Y ADMINISTRATIVO

Podemos decir que la señalada Real Cédula de 14 de abril de 1.705, constituye el final de la configuración de los titulares de derechos sobre Bardenas Reales, de tal forma que, a partir de la misma, se produce una innovación en el marco jurídico existente. Es por ello por lo que nos encontramos con un nuevo título jurídico común para los veintidós Entes congozantes, quienes participan en el pago de la citada cantidad en la forma convenida en común, quedando de esta forma constituida la relación jurídica de cesión entre las partes: por un lado el Rey y por otro, los veintidós congozantes que de forma comunitaria componen la otra parte de relación jurídica, de tal forma que, dicha Real Cédula no concede a cada miembro una parte en función de la cantidad que aporta, sino que son sólo y exclusivamente esos veintidós congozantes, quienes adquieren el goce de forma genérica. Por ello, cada pueblo o entidad congozante, a través de la Comunidad así creada, bien por propia iniciativa bien por la concesión de un único título para todos, tiene no una cuota o parte del derecho, sino una participación en todo el Derecho.

Por lo tanto, con anterioridad a la Real Cédula de Felipe V, (en 1.705) no podemos hablar de la existencia de la Comunidad, máxime cuando sobre un territorio -Las Bardenas- coinciden varios titulares de derechos de diversa índole, calidad y configuración. No existe la Comunidad, ya que cada uno de los pueblos concesionarios se siente único en su posición y en pugna con los restantes. Igualmente, mientras existía la facultad real de hacer nuevas concesiones, resultaría difícil concebir una comunidad ampliable a juicio del monarca. Es pues a partir de la Real Cédula, cuando se produce el cambio jurídico sustancial, quedando fijado el número de Entes titulares del derecho y al ser este derecho ampliado a la totalidad en los aprovechamientos. Al quedar fijado de modo definitivo el número de titulares, éstos poco a poco adquieren mayor conciencia de que las titularidades individuales componen una más amplia que les lleva a defender su derecho frente a los no titulares y, por otro lado, advierten la necesidad de ponerse de acuerdo para llevar a cabo un mejor disfrute del territorio.

Sin duda, es así como en 1.820, se formulan y aprueban las primeras Ordenanzas, sin participación Real, en las cuales se habla ya de la "Comunidad" estableciendo una disciplina entre los "usuarios", una Junta o Comisión como órgano de ella y un inicio de fondos comunes. Estas primeras Ordenanzas serían modificadas con posterioridad en los años 1.836 y 1.840.

Por lo tanto, con la Real Cédula de 1.705, se abre un nuevo período para las Bardenas Reales. El título único para todos será el que a partir de entonces establezca el sistema jurídico de aprovechamiento, título que tal y como señala el Virrey, se establece "hacer gracia y merced a las dichas Comunidades del goce de las referidas Bardenas Reales perpetuamente, y con la calidad de que no comunicará su Majestad el referido goce, ni le dará en adelante a otra Comunidad ni persona particular, habiendo de quedar privativamente para las veinte y dos Comunidades que al presente la tienen".

Por lo tanto, las Entidades Congozantes adquieren unos derechos que están en plenitud del goce de todos los aprovechamientos que sean susceptibles de realizarse en el territorio de Bardenas Reales.

Dicha cesión contenida en la reiterada Real Cédula de 1.705, hecha sin reserva ni condición alguna, de todo el goce, ya que queda por entero, privadamente en manos de los veintidós congozantes a perpetuo y en exclusividad, supone sin ninguna duda la traslación de todo disfrute, con abandono por parte de la Corona, de cuanto integra el dominio en lo privado, quedando tan sólo a su favor aquel "dominium jurisdictionis", de índole Pública, que es inherente a toda autoridad soberana.

Establecida la nueva configuración de derechos sobre las Bardenas, poco a poco, al principio dubitativamente, la Comunidad va perfeccionando sus derechos de tal forma que a la par que amplia los suyos se reducen los del Rey, hasta el extremo de no incluirse las Bardenas Reales en los bienes del Patrimonio Real en la Ley de 1.865 ni en la de 1.876. Tan es así, que en la aprobación de las primeras Ordenanzas de 1.820 y sus posteriores ampliaciones, las elaboran y aprueban los veintidós congozantes sin intervención Real.

La Comunidad así creada es de difícil definición porque entre los vecinos de los pueblos congozantes y éstos como titulares del derecho, deben acoger la idea de la existencia de un igual derecho en favor de cada uno de los veintidós partícipes, objetivándose como un único derecho de total disfrute en favor de la Comunidad compuesta por los veintidós Entes, concepción esta que se aprecia en los redactores de las Ordenanzas de 1.820.

La Comunidad o Junta de Bardenas, su existencia como ente de Derecho Público con personalidad, es muy anterior a la disposición del Fuero Nuevo que la reconoce en su Ley 43. Podemos decir que tal condición, la tuvo la Junta desde el momento que poseyó una organización, con el actuar de sus órganos de forma independiente y autónoma, imponiendo sanciones y tributos reclamables con propia autoridad. Lo característico de esta persona jurídica, es que su existencia viene determinada históricamente por la necesidad de defensa y administración de unos bienes y como fórmula de soporte de la titularidad que ostentan los veintidós Entes congozantes.

La Comunidad así constituida por los veintidós participes congozantes (Arguedas, Buñuel, Cabanillas, Cadreita, Caparroso, Carcastillo, Corella, Cortes, Falces, Funes, Fustiñana, Marcilla, Mélida, Milagro, Monasterio de la Oliva, Peralta, Santacara, Tudela, Valtierra, Valle del Roncal, Valle del Salazar y Villafranca), reseñados aquí por orden alfabético y no de importancia, ya que todos ostentan el mismo derecho dentro de la Comunidad, traducido en un sólo voto para cada congozante con independencia del número de vecinos que representan. Durante el siglo XIX, no sin sobresaltos y reconocimientos imprecisos, se configura como una mancomunidad municipal, harto especial desde su origen y por sus propios miembros, ya que en su seno se encuentran municipios propiamente dichos, otras mancomunidades (las Juntas de los Valles) y un Monasterio. Igualmente, la reserva que estos efectúan a través de la Comunidad en el ejercicio de los aprovechamientos en favor de sus vecinos, supone un reto para los juristas, para realizar su catalogación en cualquiera de las figuras jurídicas existentes. No es este el momento de entrar a valorar las similitudes o diferencias que el régimen jurídico de las Bardenas tiene con el usufructo, la enfiteusis, etc..., tampoco creemos necesario discernir sobre su naturaleza de comunal atípico, baste decir que existen importantes estudios jurídicos que profundizan y detallan estas cuestiones.

FUNCIONES Y ORGANIZACIÓN

El elemento singular del ordenamiento jurídico que incide directamente sobre las Bardenas Reales, lo constituyen las Ordenanzas, cuerpo normativo del que se dota la Comunidad para establecer las reglas de juego del cómo, cuando y por quien se ejercitarán los aprovechamientos o usos. Constituyendo, tal y como lo reconoce el Fuero Nuevo en su Ley 43, la norma reguladora de los mismos. Igualmente, debemos valorar positivamente el papel que la costumbre como fuente del derecho, ha desempeñado en el diseño del ejercicio de los aprovechamientos en las Bardenas y en las fórmulas de autogobierno, órganos de la Comunidad, elección de cargos, etc... .

Serán las Ordenanzas el vehículo normativo por el que se delimiten y concreten los aprovechamientos; igualmente las Ordenanzas institucionalizarán la fórmula de organización en común. Así pues, el cuerpo normativo ordenancista desde 1.820 hasta nuestros días, refleja y nos desvela la vida de la Comunidad, su desarrollo, el cambio en las formas y maneras de aprovechar las Bardenas. En definitiva, son las Ordenanzas el diario al que podemos acudir para conocer la realidad jurídica.

En ellas se concreta en un primer momento el liderazgo del sector ganadero, siendo el aprovechamiento de pastos casi el único con peso específico a lo largo del siglo XIX, para que a finales de ese siglo y comienzos del actual, la agricultura comience a coger relieve e importancia. Así, la gran roturación bardenera de principios del siglo XX, se deja sentir en la reforma de Ordenanzas de 1.915 y 1.926. El pleito de división de las Bardenas (1.926 - 1.930) tiene su verdadera identidad en lo que siempre se ha llamado pueblos cultivadores contra los no cultivadores. Por otro lado, la disminución del ganado que se introduce en las Bardenas, comparado al que lo hacia en el siglo pasado, supone una hegemonía del aprovechamiento agrícola frente al ganadero, cuyo reflejo queda patente en las Bases y Ordenanzas de 1.935. Sin duda las Ordenanzas posteriores, las de 1.961 y sus reformas de 1.967, 1.969 y la de 1.985, son un fiel reflejo de las nuevas fórmulas de aprovechar las Bardenas, donde aparece la figura del "usuario", instrumentalizando la relación jurídica entre el agricultor y las parcelas agrícolas, incluyendo incluso un derecho hereditario y de transmisión intervivos de los terrenos cultivados, por el que los padres pueden prefijar su preferencia a la hora de causar baja de las parcelas, determinando dentro de cada orden (hijos o, en su defecto, hermanos), quien será el nuevo usuario de las mismas.

Igualmente, las Ordenanzas resguardan los aprovechamientos en favor de los vecinos de los pueblos congozantes, creando para estos un derecho primordial sobre el disfrute, dado que los Entes congozantes lo son en función del aprovechamiento que ejercitan sus vecinos, conjugándose así una fórmula de aprovechamiento por los vecinos indisoluble e indisociable del derecho de los pueblos. Constituyendo y determinando de esta forma un aprovechamiento vecinal de carácter individual no colectivo.

En otro orden, la Compilación de Derecho Civil Foral reconoce a la Junta o Comunidad de Bardenas Reales personalidad jurídica, disponiendo que se regirá por sus Ordenanzas, siendo estas quienes de forma especial, poco a poco crean sus propios órganos y fórmulas de autogobierno, llegando hasta nuestros días con un sistema típico de entidades locales de carácter mancomunado. Así, atendiendo a las Ordenanzas de 1.961 y a sus modificaciones hasta la fecha, los órganos de la Comunidad son: la Junta General, la Comisión Permanente y el Presidente.

La Junta General está compuesta por veintidos miembros, uno por cada ente congozante, debiendo recaer la representación de estos en un vecino del pueblo, sin que se precise la condición de ser miembro del Ayuntamiento o Junta del Valle; en el caso del Monasterio de la Oliva, en la práctica es el Padre Abad quien personalmente o por delegación, designa a la persona, monje o incluso a un vecino de pueblo congozante que representará a dicha institución. En la Junta General reside el principio de igualdad, de tal forma que cada ente tiene únicamente un voto, con independencia del número de vecinos del municipio. Sus reuniones se celebran en la ciudad de Tudela y es a ella a quien compete la potestad normativa de aprobación y reforma de Ordenanzas, aprobación de presupuestos y cuentas, canones y aquellas que expresamente se determinan en las Ordenanzas.

La Comisión Permanente es el órgano de administración ordinaria, compuesta por siete miembros llamados Vocales, desde la última reforma de Ordenanzas de 1.997. Los vocales son elegidos por la Junta General. Sus atribuciones se centran en la administración ordinaria de la Comunidad.

El Presidente, aunque no esté mencionado de forma expresa en las Ordenanzas como órgano de la Comunidad, debe considerarse como tal, en cuanto que desarrolla las atribuciones propias que la normativa general atribuye a los alcaldes de los municipios o presidentes de las mancomunidades. Es designado por la Junta General de entre los Vocales de la Comisión Permanente.

Las Ordenanzas finalmente crean un Jurado, compuesto por un presidente y dos Vocales, designados por la Junta General, debiendo tener uno de los Vocales la condición de agricultor y el otro la de ganadero y el Presidente la de miembro de la Comisión Permanente. Las atribuciones de este Jurado se centran en decidir los recursos de apelación presentados contra las resoluciones del Presidente de la Comunidad, en materia de las denuncias que se formulen por contravención de las Ordenanzas.

Coincidiendo plenamente con Martín Mª Razquín en su Libro sobre El Régimen Jurídico-Administrativo de las Bardenas Reales, las Ordenanzas son fuente del Derecho, sujetas al principio de jerarquía normativa, pero las mismas son la expresión típica local de la potestad reglamentaria que corresponde a las entidades locales, pero a diferencia de lo que ocurre con otros reglamentos y ordenanzas que regulan aprovechamientos a los cuales se puede asimilar el producido en las Bardenas, las leyes que se refieren a las Bardenas Reales (Fuero Nuevo, Ley Foral de Comunales, Ley Foral de Administración Local, Ley Foral de Haciendas Locales), son leyes en blanco que dejan toda la normación a las propias Ordenanzas. Por ello, se concluye que la norma de regulación de las Bardenas Reales son simple y estrictamente sus Ordenanzas, que no están sujetas en su contenido a las disposiciones de rango superior. Y ello porque las leyes superiores no disponen o prefijan un mínimo o límites para su contenido.

La Comunidad como tal se incardina en el organigrama jurídico-administrativo de Navarra como una entidad local con el carácter de agrupación tradicional, quien desarrollará sus aprovechamientos, sistemas económicos, etc... conforme a lo que determinen sus Ordenanzas y, en defecto de estas, supletoriamente le será de aplicación la normativa general de Navarra.